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加强我国科技发展规划的全周期管理

时间:2017-05-31 14:58:08 来源:科学网

去年5月30日,全国科技创新大会吹响了“建设世界科技强国”的号角,习近平总书记发表重要讲话,明确要求科技管理部门要“抓战略、抓规划、抓政策、抓服务”。引入质量管理领域的“PDCA”循环模型和项目管理领域的“变革理论”,有利于进一步加强我国科技发展规划的精细化管理,提升科技发展规划的实施效率和效果。

一、引言

目前,我国科技发展规划管理工作仍然偏重于规划的编制制定环节,强调通过规划的制定凝聚全社会共识与行动。但是,对于规划任务的部署落实,缺乏机制性安排;对发展规划实施产生的效果,尚未建立起有效的监测评估体系;对规划发展目标图景以静态设定为主,对发展环境变化预测较少,对规划内容的动态调整亦缺乏制度性安排。这些不足,导致目前国内各部门、各地方编制的各级科技发展规划仍然不同程度地存在“重制定、轻执行”的现象。

科学的科技发展规划管理,应该是覆盖规划编制、执行、监测评估、动态调整全过程的全周期化管理。随着创新驱动发展战略深入实施以及对科技管理精细化水平要求的不断提高,加强科技发展规划的全周期管理,已成为科技管理改革的大势所趋和必然要求。

二、建立“PDCA”循环,形成发展规划的全周期管理

PDCA循环又叫戴明环,是在质量管理领域广泛应用的一个通用模型,包括:Plan(设计)、Do(执行)、Check(检查)、Act(修正)四个部分。该模型最早由休哈特于1930年构想,后来被美国质量管理专家戴明博士在1950年再度挖掘出来,并加以广泛宣传和运用于持续改善产品质量的过程。目前,PDCA循环已经成为开展所有质量活动的科学方法,如ISO质量管理体系,质量管理七大工具等等。

在科技发展规划的管理中,可以借鉴引入PDCA循环的概念,形成科技发展规划的全周期管理:

——Plan(设计),即发展规划的编制阶段。根据经济社会和科技发展背景,厘清急需解决的问题和面临的挑战,科学制定发展规划的目标、任务和保障措施。

——Do(执行),即发展规划的执行实施阶段。各级科技管理部门按照规划确立的目标任务,部署任务,出台措施,确保资金、政策、设施、人才等各方面的资源投入以及配套条件保障,企业、高校、科研院所以及广大科技人员等围绕有关任务开展科研攻关及成果转移转化等活动;各级政府部门深化科技体制改革,落实发展规划的有关要求。

——Check(检查),即针对发展规划的实施情况进行监测评估。委托有关机构对各部门、各地方贯彻落实发展规划的情况进行监测,围绕重点任务、重大议题开展评估分析,对规划目标的实现进展情况进行研判,形势发展变化开展战略研究,综合提出进一步优化发展规划组织实施的意见与建议。

——Act(修正),即根据监测评估结果,对发展规划的目标任务等进行动态调整,采取措施进一步优化有关任务的组织实施,确保科技发展始终沿着正确的方向推进,同时促进发展规划确立的各项目标任务得到均衡有力的落实和如期全面的实现。

每一期发展规划的PDCA循环,又为下一期发展规划的制定实施提供了基础和经验,如此不断地循环往复,推进发展规划的梯次连续实施,促进我国科技水平不断提升,有力支撑经济社会发展各项目标的顺利实现,如图1所示。

三、基于“变革理论”,实现面向结果的发展规划精细化管理

变革理论(Theory of Change)是当前在发达国家(地区)和国际组织中十分流行的一种“面向结果”的管理工具,用于描述一项干预措施(如规划、计划、项目、行动、政策等)如何产生预期的变化,可以直观地展示干预措施的运行机制,尤其是揭示干预措施背后的关键假设及潜在影响因素对预期目标结果的风险。变革理论在国际社会发展领域已经得到了成熟和广泛应用,在科技发展规划管理中引入该理论,有利于强化科技发展规划管理的绩效和结果导向,进一步提高科技发展规划管理的精细化水平和整体实施绩效。

1.变革理论的发展历程与基本要素

变革理论源自项目理论(Program theory)。在项目理论发展过程中,一些学者关注项目各模块之间的线性逻辑关系,发展形成了“投入→活动→产出→成效→影响”五模块的线性逻辑模型,并获得了广泛运用。然而,另一部分学者则关注于项目的成效链(Outcomes chain)和因果链(Causual chain)。他们认为,项目各模块间的关联,并非只是用一个神秘的箭头来联系那么简单,尤其在面对大型或复杂项目时,逻辑模型的局限性是显而易见的。1972年,Carol Weiss在其评估专著《评估研究:项目有效性的评价方法》中举了一个教师家访的例子并指出了一个家访项目存在的4种因果链,即在不同的情况下,同一个项目实施后可能会出现4种不同的结果。数年之后,Carol Fitz-Gibbon等人提出了“基于理论的评估”,认为评估应建立在“一个试图解释项目如何产生预期效果的理论”(即变革理论)之上。20世纪80年代,Bryan等人提出了“成效层次结构”(Outcomes hierarchies)。与此同时,外部因素也开始逐渐纳入到考虑范围之内。1995年,Weiss等人出版了《评估社区行动的新方法:理论,测量和分析》一书,以成效链的形式,展示了在传统实验和准实验方法不能奏效的情况下,“基于理论的评估”是如何发挥作用的,同时也为变革理论的发展奠定了坚实的基础。此后,变革理论开始被联合国、各国政府部门、国际组织广泛接受和运用,人们开始通过变革理论进行系统性和复杂性思考,项目产生变革的过程也不再被视为是“线性的”了。

目前关于变革理论还没有一个统一的定义或模型,各个国家和组织在实际操作变革理论时的做法与称谓也五花八门。通常而言,变革理论应包括逻辑模块、背景和假设两个主要部分。

(1)逻辑模块

与逻辑模型相比,变革理论也需要将一个干预措施的实施过程抽象地还原为若干模块。但是变革理论对“成效”尤为重视,认为成效不应只是介于“产出”与“影响”之间的一个线性模块,而应从“成效链”的角度进行分析。在实践中,不同机构的做法也不一样,有的机构将成效细分为“直接成效、中间成效、最终成效”,有的则分为“短期成效、中期成效、影响”,还有的直接分为“成效1,成效2…,最终成效”。这样精确化的细分,可以将干预措施实施成效的“黑箱”打开——如果某个干预措施取得了预期的产出,却没有实现预期的最终目标,那么就可以通过“成效链”顺藤摸瓜,分析是哪个环节出现了脱节,找到问题的症结所在。与传统的项目/政策管理相比,变革理论拓展了管理的范畴与视域,其关注的不仅仅是项目/政策的产出,而是其带来的“变革”(Change),亦即成果产出在较短时期内获得的成效,中期获得的成效以及在较长时期内获得的成效(亦即影响)。在一项干预措施的实施过程中,获得“产出”并不意味着结束,相反只是结果产生的开始。可以说,变革理论是一种更加面向结果,更加注重测量实施绩效与长期影响的理论。

(2)背景与假设

变革理论的另一个特点是十分关注干预措施组织实施的背景(Context)与假设(Assumption)。一个干预措施从投入到产出、到取得成效、产生影响,每一个环节的背后都“隐藏”着各种各样的实施背景与关键假设,直接或间接决定着干预措施实施的成败。在运用变革理论时,要厘清对干预措施实施有重大影响的背景和关键假设,对可能影响预期结果产生的因素尽可能地思虑周全。这样,干预措施的实施方案才经得起推敲,干预措施才能按照预想的路径稳步推进,顺利取得预期的成效和影响。这也是为什么变革理论的研究先驱Weiss将变革理论称为“解释一项行动计划‘如何’(how)以及‘为何’(why)有效的理论”。一个较为完整的变革理论要素模型,如图2所示。

需要指出的是,变革理论的制定并没有定式,即并不存在一个“放之四海而皆准”的变革理论模型能够适用于所有干预措施。每一个干预措施都要针对不同的实施环境“量身定做”地制定属于自己的变革理论。对于一个大型或复杂干预措施,需要制定的变革理论可能还不止一个。可以说,变革理论强调的是干预措施的个性而非共性,而逻辑模型恰好相反。变革理论虽然名为“理论”,但包含得更多的却是实践的智慧和经验。

2.变革理论在科技发展规划管理中的应用

在科技发展规划管理中引入变革理论,可以有效支撑优化全周期管理。具体而言,变革理论可以在以下四个方面加强科技发展规划的组织实施与管理。

(1)在立项决策阶段优化科技发展规划的设计

一个科技发展规划的设计直接关系其组织实施的成败。在科技发展规划设计阶段引入变革理论,有利于明确规划实现目标所需的资源投入、拟开展的科研活动、计划取得的成果产出,以及产出预期带来的短期成效、对经济社会产生的长期影响(亦即规划目标)。更关键的是,运用变革理论,有利于科技管理部门与其他部门、各地方、科研机构和科研人员等各方面的利益相关人就发展目标、任务内容、技术路线、预期产出、取得的成效、产生的影响等沟通交流并达成一致,并且针对产出、成效、影响等共同设计相关的测量指标,避免规划设计制定方因信息不对称,设定过高或过低的目标或者缺失重要的监测指标。

另外,变革理论重视规划实施的背景与关键假设,并要求将它们清晰地表达出来,这能够使过去“隐性的”规划实施背景和关键假设“显性化”,迫使规划设计制定方以及其他利益相关人共同检视规划的实施背景是否有利、关键假设是否成立,从而使科技发展规划的设计更加理性和科学。例如,对于转基因新品种培育类科研任务,若设定“新品种推广种植…万亩”、“取得…万元经济效益”等目标或成效时,则需要确保新品种能够顺利取得品种审定证书、生产和经营许可证等,以及公众舆论对转基因作物推广种植持认可态度。如果这些假设在规划实施过程中难以成立,那么无论研制出的转基因植物新品种性能表现再优异、技术经济性再强,也难以实现预期的成效和影响。如果规划设计方一厢情愿地设立上述目标,最终也只会“搬起石头砸自己的脚”。

(2)在过程管理中促进科技发展规划更加有效地执行

在变革理论框架下,由于在规划设计阶段设计方和其他利益相关人(主要是各部门、各地方等)已经就规划实施的投入、活动、产出、成效和影响达成了共识,因此在规划任务执行阶段,相关各方的责任十分明晰,要求各司其责即可。具体而言,在规划执行过程中,财政部门需要确保各方面的资源投入;科技管理部门、行业部门需要按照规划部署组织有关单位和人员开展科研任务攻关,并对取得的产出、成效和影响负责;发展改革、税务、人力资源等部门,需要按照规划部署提供政策保障和改革支撑,即确保科技发展规划“变革理论”中有关背景和关键假设的成立。明确的责任分配,无疑有利于提高发展规划执行的效率和效果。

科技发展规划的实施要想获得成功,除了科技管理部门自身的努力之外,往往还需要其他政府部门、地方、社会、金融等各种资源和保障措施的协同。例如,规划中确立的关于水污染治理类的目标任务,需要示范流域所在地方政府各部门、当地社会与沿岸居民的大力支持和配合,才能使科研攻关的先进治污技术落地生根,获得良好持续的治污效果;通过科研攻关实现国产化的大型首台(套)设备,需要制定相应的税收减免、用户补贴等财政扶持政策,才能取得较好的市场销售和支撑经济社会发展、提升产业竞争力等长期影响。在科技发展规划管理中运用变革理论,通过厘清影响规划组织实施的重要背景和关键假设,有利于明确规划实施所需的各种资源和保障条件,并判断这些资源和保障条件是否充足,从而使规划确立的各项任务的组织实施更加顺畅有效。

(3)增强监测评估的针对性和有效性

传统的规划评估,往往是在发展规划等执行到一定阶段之后,邀请外部第三方通过抽样式调查等途径,形成对规划整体实施情况的评价意见。这种评估方式对于改进发展规划的组织管理而言,既不是动态实时的,也不具有较强的针对性。运用变革理论之后,由于在发展规划的设计阶段,规划管理方与众多利益相关人就已经在规划目标、任务内容、技术路线、预期产出、取得的成效、产生的影响等方面达成了一致,因此规划管理部门对于评估对象、评估内容拥有更为清晰的概念,知道在“什么时间节点”应该评估“什么内容”,使评估活动与规划的日常组织管理、执行进展高度契合,这无疑提高了评估的针对性和时效性。由于在规划的规划设计阶段,规划管理方与众多利益相关人还共同设计了相关的考核指标,因此在规划执行过程中,各部门、各地方、各科研机构等利益相关人也会注重收集积累相关指标的基线数据、里程碑节点数据等信息,这也有助于提高科技发展规划监测评估的效率和效果。

由于变革理论将干预措施的实施周期从产出拓展至成效和影响,这就迫使规划管理方与众多利益相关人需要共同对规划实施产生的成效和影响进行评估,有利于引导规划管理方与各部门、各地方的评估观念由“成果导向”向“结果导向”转变,更加全面地考核科技发展规划的整体实施绩效。值得一提的是,变革理论还有利于准确地提出评估关键问题并对其进行排序。一个科技发展规划的变革理论中所确定的投入、活动、产出、成效、影响以及关键假设和背景,都是需要关注的重点,亦即评估关键问题的重要来源;并且评估人员可以根据它们的重要性,对相应的评估关键问题进行优先排序。

(4)实现科技发展规划的动态调整与修正

变革理论的最初设计往往是基于以往的经验与推理预想而成的,因此一个科技发展规划的变革理论不可能是静态的,需要根据实际情况随时动态调整。当规划执行到一定阶段之后,规划管理方与有关部门、地方应通过监测评估,回顾检视当初规划设计时各要素(投入、活动、产出、成效、影响)是否如当初预想的那样发挥了应有的作用、取得了相应的结果,关键假设和背景是否如当初预想的那样对规划实施产生影响。如果事实与当初的预想有偏差,规划管理方与有关部门、地方可以及时地对各要素和关键假设、背景进行修正,即对科技发展规划的变革理论不断进行修改完善,使之更加贴近实际,以促进科技发展规划更加有效地组织实施。

由于变革理论要求对规划结束后产生的影响进行考核评估,这种跟踪后评估,可以全面总结规划的整体实施结果与绩效,展示科技发展规划成果产出支撑经济社会发展的贡献,验证有关重点项目/工程、政策的可持续性,进而在下一期发展规划中提供滚动支持。规划管理方可以根据影响评估的结果,将有关经验、教训反馈到下一期科技发展规划之中,为下一期科技发展规划的科学编制提供参考依据和基础支撑。

综上所述,变革理论可以覆盖科技发展规划设计(Plan)、执行(Do)、检查评估(Check)、反馈修正(Act)各个环节,有机嵌入科技发展规划完整的PDCA循环(又称“戴明环”)。基于变革理论的科技发展规划全周期管理模型如图3所示。

四、在科技发展规划管理中应用变革理论需注意的几个方面

一个好的变革理论,应当符合以下条件:言之有理(Plausible)、可操作(Do-able)、可检验(Testable)。言之有理是指变革理论所设计的活动,能够通过现有证据基础或内在逻辑,与要解决的问题、预计取得的成效紧密关联;可操作是指活动在规划既定的时间期限、背景之内,依靠可获得的资源能够顺利完成;可检验是指变革理论的设计应足够详细,能够在规划实际执行过程中验证实施进度,并对预期取得的成效进行测量。

在科技发展规划管理中运用变革理论时,还应注意以下几个方面。

一是关注变革的因果性。变革理论应关注的重点不是具体的产出,而是规划实施的过程与不确定性。设计科技发展规划的变革理论之前,需要对规划各逻辑模块之间的因果关系、实施背景和关键假设等外部因素进行重点考察。如果规划的实施环境比较复杂,则需要构建更为综合、全面的变革理论,可以通过增加表格、流程图、文字说明等实现,不必拘泥于一定的形式,以便更加符合规划的特点,将规划实施的机制彻底地阐述清楚。

二是保持描述的平衡性。在设计科技发展规划的变革理论时,一方面既要充分全面地考虑规划实施所带来的各种变革以及存在的各种外部影响因素,深刻揭示各种变化的本质及其复杂性;另一方面,又要保证设计与描述的简洁性,犹如“奥卡姆剃刀”一样——“如无必要,勿增实体”。换言之,在设计科技发展规划的变革理论时,应根据规划实际情况和复杂程度,在上述两方面尽量保持平衡,使科技发展规划变革理论的设计与描述做到简繁适度。关注变化的可扩展性(Scalability)有利于达到上述平衡。在设计变革理论、描述规划实施带来的变化时,应先厘清哪些变化只限定在某个范围层级上;哪些变化则能够扩展,如从一个村扩展至全国、甚至全世界。将变化按照扩展的层级逐层梳理,能够使规划的变革理论更加层次化、条理化。

三是审视设计的合理性。在设计变革理论时,可能存在选择性收集证据、描述变化的风险,从而设计一个仅符合部分利益相关人利益的“预定义”的变革理论。因此在变革理论的设计阶段,应广泛倾听各方面利益相关人的意见建议,避免被部分关键或强势利益相关人所左右。例如,对于水污染治理类项目,不仅要听取权威科学家的意见,还应征求流域所在地方政府、沿岸居民及社会公众的意见和建议。利益相关人的广泛参与,将使科技发展规划变革理论中的实施背景与关键假设、内部逻辑关系更加明晰、更加贴近现实,因而变得更加全面和理性。另外在设计变革理论时还存在一种倾向,即将成效、影响体现在那些易于测量的事物或指标之上,对于那些不易测量的成效、影响则予以忽略,这样可能会造成“拣了芝麻丢了西瓜”的后果。成效、影响的可测量性(Measurability)并非设计变革理论时应考虑的首要因素,制定实施规划的宗旨及其要解决的问题才是。

总之,变革理论作为一种面向结果的有效管理工具,在科技发展规划管理中引入,可以直观地展示科技发展规划“投入→活动→产出→成效→影响”的逻辑全链条及其背景与关键假设,描绘出发展规划取得预期变化的路线图。变革理论通过对变化产生机制的“显性化”操作,为科技发展规划涉及的各利益相关人群体通过“对话”达成共识提供了一个重要的沟通平台,同时也是向社会公众展示规划实施过程与绩效的一个重要窗口。但是,正如其他管理工具一样,变革理论也有着自身的局限,在构建科技发展规划的变革理论时,应注意确保所构建的变革理论因果关系严密、描述繁简适当、理性全面客观,并满足“言之有理、可操作、可检验”的衡量标准。

(陈光 科技部科技评估中心副研究员)

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